El número mínimo de monitores en campamentos infantiles y juveniles de verano. Estudio del decreto gallego 50/2000, de 20 de enero desde una perspectiva autonómica comparada

1. Como se sabe, la legislación reguladora en España de las actividades de tiempo libre no es legislación estatal, sino que es legislación que promulgan —de acuerdo con el reparto de competencias contenido en la Constitución— las Comunidades Autónomas, lo que lógicamente significa que en la actualidad coexistan en España —más o menos armónicamente— diecisiete normativas autonómicas del tiempo libre. También es sabido que la norma vigente en Galicia es una norma relativamente joven, que acaba de celebrar su once cumpleaños, pues se trata del Decreto 50/2000, de 20 enero («por el que se refunde y actualiza la normativa vigente en materia de juventud»), dictado en su día por la entonces existente Consellería de Familia y Promoción del Empleo, Mujer y Juventud de la Xunta de Galicia, y cuyo texto puede consultarse —eso sí, en versión original, sin incorporación de la única modificación padecida por la norma hasta ahora, en 2008 — a través del sitio en Internet del Diario Oficial de Galicia, donde se publicó el 10 marzo 2000. Aunque en su día «supuso un evidente progreso de clarificación, simplificación y seguridad jurídica, en relación con el estado de cosas existente en nuestra Comunidad Autónoma de Galicia antes de su entrada en vigor» , estoy de acuerdo —con toda modestia— con que once años después, esta importantísima norma gallega necesita un revival, supuesto que «ha envejecido durante este corto período de tiempo a pasos agigantados» . Podría darse alguna prueba de esta necesidad de carácter estético —por ejemplo, en relación con los abundantes preceptos del Decreto que se refieren como autoridad administrativa de referencia a una Consellería (la de Familia y Promoción del Empleo, Mujer y Juventud de la Xunta de Galicia) , e incluso a una «Conselleira» (la de la propia Consellería citada), que ya no se mantienen hoy—, y podrían darse también muchas pruebas de la necesidad de revival relativas al contenido, aunque voy a centrarme aquí en un único asunto concreto, que me parece de gran importancia y trascendencia prácticas.

2. Sobre la base de que los tres principalísimos ejes sobre los que gira el Decreto gallego 50/2000 son los referentes a «instalaciones juveniles» , a «actividades al aire libre» y a «escuelas de tiempo libre» , el asunto en que quiero centrarme —para probar la necesidad de revival de este Decreto gallego— concierne al número mínimo de monitores de tiempo libre que deben integrar los equipos de trabajo en campamentos infantiles y juveniles de verano. Al respecto de la exigencia de un número mínimo, el Decreto 50/2000 —y más en concreto, su artículo 47— se limita a afirmar, en lo más esencial, lo siguiente: 1) que «todas las actividades reguladas en este Título [esto es, el Título II] estarán dirigidas por personal técnico con la titulación conveniente establecida por el Título III del presente Decreto» ; 2) que «al frente de la actividad habrá un responsable que estará permanentemente presente en ella» , teniendo en cuenta que «el responsable de la actividad deberá estar en posesión del título de director de actividades de tiempo libre, excepto para aquellas actividades de hasta 25 participantes» , pues en este último caso «es suficiente el título de monitor de actividades de tiempo libre» ; y 3) que «por cada diez participantes o fracción habrá como mínimo un técnico dirigente» , teniendo en cuenta que «la mitad de los miembros que constituyen el equipo dirigente necesario para cumplir con la proporción indicada en el apartado 3, … deberán estar en posesión del título de monitor de actividades de tiempo libre» . Pues bien, creo modestamente que este Decreto gallego —al menos en este punto tan concreto, y tan importante y trascendente— es una disposición clamorosamente incompleta, anticuada y, además, falta de realismo. Y de aquí la necesidad de revival. Daré pruebas en lo que sigue.

3. Que se trata de una norma incompleta —y clamorosamente incompleta— lo prueba, ante todo, el hecho de la concreta ubicación sistemática del citado artículo 47 dentro del Decreto. Y es que este artículo forma parte de su Título II, que es el regulador de las «actividades al aire libre», teniendo en cuenta que sólo dos artículos antes —esto es, en el artículo 45 (rotulado «Tipos de actividades al aire libre»)— se indica que «a los efectos de este Decreto, se consideran actividades al aire libre» únicamente las tres siguientes: «acampada», «marchas volantes o rutas» y «campos de trabajo» ; y se indica, además, que «se entiende por acampadas aquellas actividades en las que participen jóvenes hasta 30 años en número superior a 9, que no tengan carácter familiar, incluyan en su duración un mínimo de tres noches consecutivas e impliquen asentamientos humanos temporales en los que la pernoctación se realice en tiendas de campaña, caravanas, albergues móviles o cualquier otro elemento fácilmente transportable» . Ni rastro aquí de las actividades de tiempo libre consistentes en campamentos infantiles y juveniles de verano, a realizarse —como suele ser hoy más habitual— en «albergues juveniles» y «campamentos juveniles», que son instalaciones definidas en otros términos y en otro lugar del Decreto gallego ; de donde su carácter clamorosamente incompleto del que hablo. Es cierto que esta clamorosa falta de complitud llega a compensarse en ocasiones, como la que ejemplifica —en relación con la más estelar y relevante de las actividades de tiempo libre que se desarrollan en el territorio de nuestra Comunidad, que es la «campaña de verán» de campamentos infantiles y juveniles— la Resolución de 23 febrero 2011 de la Consellería de Trabajo y Bienestar de la Xunta de Galicia («por la que se anuncia la licitación, por procedimiento abierto, de la contratación administrativa especial, en trece lotes, de la programación y ejecución del proyecto de actividades juveniles de carácter cultural, ambiental, deportivo, de multiaventura y de tiempo libre de las campañas de verano 2011 y 2012») ; y más en concreto, el «Pliego de prescripciones técnicas de la programación y de la ejecución del proyecto de actividades juveniles de carácter cultural, ambiental, deportivas, de multiaventura y de tiempo libre de las campañas de verano 2011 y 2012» , anexo a la Resolución, que contiene directrices sobre el número mínimo de monitores que deben integrar el equipo de trabajo en las actividades de tiempo libre licitadas de la «campaña de verán», y que son directrices aplicables a actividades a desarrollar exclusivamente en albergues juveniles (como el «Albergue Xuvenil Marina Española», en la provincia de A Coruña, o el «Albergue Xuvenil de Area», en la provincia de Lugo) y campamentos juveniles (como el «Camp. Xuvenil Penedos de Xacinto», en la provincia de Ourense, o el «Campamento de Pontemaril», en la provincia de Pontevedra). Se trata, sin embargo, de directrices que están contenidas en una disposición de rango ínfimo, y que no resultan de aplicación a otro tipo de actividades de tiempo libre a desarrollar en albergues juveniles o campamentos juveniles, en el marco de la programación de otras Administraciones públicas o entidades privadas. Esta situación contrasta con lo que sucede en otras Comunidades Autónomas comparativamente puestas al día, dado que sí están dotadas de una norma completa a los efectos de que vengo hablando. Es el caso, por ejemplo, de Cataluña, donde el Decreto autonómico 137/2003, de 10 junio (regulador de «las actividades de educación en el tiempo libre en las que participan menores de 18 años») , se refiere al número de monitores en todas las actividades reguladas por él. En efecto, según el artículo 4 (rotulado «Equipo de dirigentes y persona responsable de la actividad») de esta norma catalana —de alcance general en su territorio—, «cada una de las actividades reguladas por este Decreto debe contar, durante su realización, con un equipo de dirigentes» .

4. El Decreto gallego 50/2000 es, además, una norma anticuada, como prueba —creo— el hecho de que no se aluda en él a ninguna concreta circunstancia que deba tenerse en cuenta para modular o matizar la proporción (de 1 a 10) entre usuarios y «personal técnico dirigente», sin que a estos efectos deba considerarse en absoluto la referencia que se efectúa a «aquellas actividades con finalidad cultural, docente o deportiva que, por razón de su programación, necesiten de profesorado o de monitores especializados» , puesto que esta referencia sólo sirve para precisar que «el número mínimo de monitores titulados en actividades de tiempo libre dentro del equipo técnico será de un 25%» , pero no para matizar la proporción mencionada. Ni rastro de circunstancias que merecerían ser tenidas en cuenta —en pleno siglo XXI en que nos encontramos, como las relativas a la discapacidad de los menores usuarios, o a los riesgos de actividades potencialmente peligrosas— a la hora de matizar aquella proporción, con objeto de fomentar más adecuadamente la integración de discapacitados, o de prevenir más eficazmente los riesgos potenciales de la actividad. De nuevo en este punto, el citado «pliego de prescripciones técnicas» —anexo a la Resolución de 23 febrero 2011 de la Consellería de Trabajo y Bienestar de la Xunta de Galicia— viene a compensar de algún modo la vetustez del Decreto 50/2000, pero lo hace sólo —sin ningún carácter general— para los campamentos a realizarse en el marco de la «campaña de verán» de la Xunta de Galicia. A tal efecto, dispone —por ejemplo, en relación con las actividades en el «Albergue Xuvenil Marina Española»— que el «equipo mínimo» con el que deberá contar la entidad contratista de la actividad, como regla, tendrá que componerse de «un/una director/a y 10 monitores/as en cada una de los 5 turnos, titulados/as y con la formación adecuada al programa de actividades» , teniendo en cuenta que a este mínimo habrá de sumarse «un/una monitor/a más en los 2 primeros turnos, por tratarse de campamentos de integración y haber reserva de plazas para discapacitados» . Nada impediría, sin embargo, que en los campamentos infantiles y juveniles de verano programados por otras Administraciones públicas o entidades privadas se hiciera caso omiso, en la anticuada línea del Decreto 50/2000, de este tipo de circunstancias. Esto último —ir por libre— no podría suceder en otras Comunidades Autónomas, como Castilla y León, donde el Decreto autonómico 117/2003, de 9 octubre («por el que se regulan las líneas de promoción juvenil en Castilla y León») , resulta ser de una modernidad incuestionable. Esta modernidad brilla en muchos aspectos —sobre todo si comparada la norma castellano-leonesa con la norma gallega—, y en el muy concreto tema de que vengo hablando, teniendo a mano su artículo 40 (rotulado «Responsables en actividades de tiempo libre»), basta decir lo siguiente: 1) que, como regla, «durante el desarrollo de actividades de aire libre en las que participen más de 100 personas deberá existir un monitor de tiempo libre titulado por cada 10 participantes o fracción» ; 2) que, además, «en la ejecución de aquellas actividades de tiempo libre en las que se haya evaluado un componente de riesgo moderado o importante es necesario que existan responsables con titulación de nivel en la siguiente proporción», relativa a «un monitor de nivel por cada grupo de hasta 10 participantes» y a «un coordinador de nivel por cada actividad con más de 50 participantes» ; y 3) que «aquellas actividades de aire libre en las que participen jóvenes con discapacidades físicas psíquicas o sensoriales o con necesidades especiales deberán contar con un monitor de tiempo libre con la especialidad que se determine mediante Orden por cada tres participantes o fracción de esas características» .

5. En fin, el Decreto 50/2000 es una norma —creo— a la que le falta realismo, como prueba el hecho de que fija la proporción 10 a 1 tomando como elemento de referencia el «personal técnico dirigente», de manera que para una «acampada» (cualquiera que sea su nivel de riesgo) con 100 participantes (con independencia del nivel de discapacidad de todos o parte de ellos) la proporción se cumpliría con un equipo de trabajo formado por nueve monitores y un director de tiempo libre. Aquí la falta de realismo radica en que, como sucede habitualmente —dadas las asfixiantes cargas burocráticas y de gestión a que suelen estar sometidos, sobre todo en un campamento de verano—, los directores del campamento no acostumbran a integrarse en el día a día (o mejor, si se me permite la expresión, en el hora a hora) de la actividad con los menores usuarios. Una vez más, el citado «pliego de prescripciones técnicas» —anexo a la Resolución de 23 febrero 2011 de la Consellería de Trabajo y Bienestar de la Xunta de Galicia— trata de contrarrestar de alguna manera esta falta de realismo del Real Decreto 50/2000, de nuevo sin ningún alcance general, sólo para los campamentos a realizarse en el marco de la «campaña de verán» de la Xunta de Galicia. A tal efecto, dispone —por ejemplo, en relación con el «Campamento Xuvenil Virxe de Loreto (Porto do Son)»— que el «equipo mínimo» debe estar formado por «un/una director/a en todos los turnos», y además, por «12 monitores/as en el 1º turno» (de «120» participantes), por «10 monitores/as en el 2º turno» (de «100» participantes) y por «7 monitores/as en el 3º turno» (de «70» participantes) . Pero esto no resulta vinculante para otras Administraciones públicas o entidades privadas que programen, también en los veranos de 2011 y 2012, campamentos infantiles y juveniles. En cambio, esta vinculación sí existe en otras Comunidades Autónomas comparativamente más realistas, como la de las Islas Baleares, cuya regulación de las actividades de tiempo libre constituye —por lo demás—  el último grito en esta materia. En este sentido, el Decreto autonómico balear 18/2011, de 11 marzo (que «establece los principios generales que rigen las actividades de tiempo libre infantiles y juveniles que desarrolla en el ámbito territorial de las Illes Balears») , afirma —como regla— que «aparte del director o la directora, en cada actividad de tiempo libre infantil o juvenil tiene que haber, como mínimo, un monitor o monitora para cada diez participantes»

Dicha modificación fue operada por el Decreto 148/2008, de 26 junio (Diario Oficial de Galicia de 22 julio 2008), de la Vicepresidencia de la Igualdad y del Bienestar de la Xunta de Galicia, por el que se crea y se regula el Observatorio Gallego de la Juventud, en el que se afirma que «quedan derogadas cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en el presente Decreto y, en particular el artículo 98 apartado 1 d), del Decreto 50/2000, de 20 de enero, por el que se refunde y actualiza la normativa vigente en materia de juventud, y aquellos otros que puedan contradecir esta normativa» (Cfr. disposición derogatoria única).